30. Juli 2014

„Höhere Spitzensteuersätze schaden Wachstum und Beschäftigung“   

Der in den OECD-Ländern beobachtbare Trend, den Spitzensteuersatz weiter und weiter abzusenken, scheint jedoch infolge der Finanzkrise vorerst gestoppt zu sein. Griechenland, Irland, Portugal, Frankreich und Italien, aber auch die USA erhöhten im Zuge der zunehmenden öffentlichen Verschuldung erstmals wieder die Spitzensteuersätze. Auch in Deutschland rückt der Spitzensteuersatz wieder ins Zentrum einer neuen Gerechtigkeitsdebatte.

Gegner einer Erhöhung des Spitzensteuersatzes behaupten immer wieder, damit würde eine positive wirtschaftliche Entwicklung abgewürgt bzw. eine bestehende Wirtschaftskrise verschärft. Dabei wird häufig übersehen, dass sich eine wachsende Wirtschaft nicht automatisch positiv für alle Einkommensgruppen auswirkt. Zudem basiert die Annahme der wachstumshemmenden Wirkung höherer Spitzensteuersätze auf einigen unplausiblen theoretischen Vermutungen und mangelnden empirischen Belegen.

In der Regel wird argumentiert, dass Spitzensteuersatzerhöhungen schädlich für die Wirtschaft sind, weil sie die Leistungsanreize für hochqualifizierte Spitzenverdiener zerstören, die mit ihrer hohen Produktivität entscheidend zum Wirtschaftswachstum beitragen (vgl. z.B. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2013, S. 345). Dieses Argument wird auf unterschiedlichen Ebenen hergeleitet.

1. Arbeitsangebot und Leistungsbereitschaft

Erstens wird unterstellt, dass Spitzenverdienerinnen und Spitzenverdiener als Reaktion auf Steuererhöhungen ihre Arbeitszeit reduzieren. Studien belegen aber in der Regel, dass die geleisteten Arbeitsstunden nur in äußerst geringem Umfang angepasst werden, wenn sich der Steuersatz ändert (Evers et al. 2008). Häufig wird nämlich übersehen, dass die Arbeitszeit ohnehin gewissen (natürlichen) Grenzen unterliegt und Spitzenverdiener diese auch nicht beliebig reduzieren können, wenn sie nicht ihre Aufstiegschancen gefährden wollen.

Zweitens wird behauptet, dass mit Steuererhöhungen die Arbeitsanstrengungen der Spitzenverdiener zurückgehen, sodass dadurch schließlich auch die gesamtwirtschaftliche Leistung eines Landes sinkt (sogenannter Laffer-Kurven-Effekt; vgl. Laffer 2004). In der Regel beruhen diese Theorien aber auf der Annahme, dass sich Löhne stets genau an der Produktivität der Beschäftigten orientieren. Dabei lässt sich durchaus bezweifeln, dass die exorbitanten Gehälter von Spitzenmanagern, – wie etwa den Vorstandsvorsitzenden (CEOs) – tatsächlich ihre Produktivität widerspiegeln. Ist ein Spitzenmanager tatsächlich 150 Mal so produktiv wie ein Fließbandarbeiter? Ein gewisser Teil ihres Gehalts lässt sich nämlich auch mit größerer Verhandlungsmacht gegenüber dem entsprechenden Unternehmen erklären. Piketty et al. (2014) weisen darauf hin, dass höhere Löhne für einzelne (hochrangige) Beschäftigte auch auf Kosten der übrigen Beschäftigten durchgesetzt werden.

Ein Teil der Vergütung der Spitzenmanager stellt demnach eine „ökonomische Rente“ bzw. ein „Zubrot“ dar, das sie aufgrund ihrer Marktmacht erzielen (Bebchuk/ Fried 2004) und nicht – wie häufig unterstellt – dadurch, dass diese sehr viel produktiver sind. Sind aber Managervergütungen zu einem relevanten Teil „ökonomische Renten“, so hat es auch auf die Produktivität eines Unternehmens keine negativen Effekte, wenn der Staat sie besteuert. Im Gegenteil, es liegt sogar ein Marktversagen vor, das eine Erhöhung des Spitzensteuersatzes ausdrücklich rechtfertigen würde. 6Renten bewirken eine Einkommensumverteilung zu Lasten anderer Einkommensbezieher und bewirken einen gesamtwirtschaftlichen Nettowohlfahrtsverlust. Eine ökonomische Rente kann gekürzt werden, ohne dass dadurch eine Verminderung des Angebots des Produktionsfaktors resultiert, sodass Output und Wohlfahrt hierdurch nicht zurückgehen würden. Im Gegenteil würden dadurch sogar Ineffizienzen beseitigt sowie Produktivität und Wohlfahrt des Systems erhöht werden (Bivens/Mishel 2013). Auf dieser Basis berechnen Piketty et al. (2014) einen optimalen Spitzensteuersatz für die USA, der weit über dem jetzigen Spitzensteuersatz liegt.

Auch für Deutschland ermitteln die Wirtschaftswissenschaftler Hermle/Peichl (2013) optimale Spitzensteuersätze, die über dem jetzigen Niveau liegen. Bach/Haan (2011) weisen darauf hin, dass sich die Besteuerung auch bei Angestellten mit Spitzengehältern kaum auf die Arbeitsanreize bzw. die Produktivität auswirkt und somit eine Erhöhung des deutschen Spitzensteuersatzes ökonomisch unbedenklich wäre.

2. Abwanderung der Millionäre?

Ein zweites Argument ist, dass Spitzenverdienerinnen und Spitzenverdiener ihren Wohnsitz in ein anderes Land verlegen würden, um Steuern zu sparen. Obwohl prominente Einzelfälle in den Medien ausgiebig diskutiert werden (Franz Beckenbauer, Gerard Depardieu u.a.), gibt es keine empirischen Hinweise dafür, dass es sich hierbei um ein Massenphänomen handelt.

Zu den wenigen existierenden Studien gehört die Untersuchung von Kleven et al. (2010), die die Mobilität von Spitzen-Fußballspielern zwischen 13 EU-Ländern und der Schweiz seit 1985 im Hinblick darauf analysiert haben, wie stark die Wahl des Wohnsitzes mit dem jeweiligen Spitzensteuersatz zusammenhängt. Sie weisen zunächst darauf hin, dass der Arbeitsmarkt für Fußballer durch eine relativ hohe internationale Mobilität gekennzeichnet ist, sodass ihre Ergebnisse wahrscheinlich die maximale Zahl möglicher Abwanderungen von Spitzenverdienerinnen und Spitzenverdienern wiedergeben.

Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass der Spitzensteuersatz insgesamt keine entscheidende Rolle bei der Wahl des Wohnsitzes spielt. Zwar verringert sich die Anzahl der ausländischen Spieler im Land um 1%, wenn ihr Nettoeinkommen um 1% sinkt. Die Anzahl einheimischer Spieler reduziert sich hingegen nur um 0,15%. Im Durchschnitt spielen 90% der Fußballer in ihrem Herkunftsland trotz oder ungeachtet der jeweiligen Steuersätze. Da der Anteil international mobiler Profi-Fußballer relativ gering ist, schätzen die Autoren einen optimalen Spitzensteuersatz von ungefähr 80% (!).

Auch in den USA ist die Steuerpolitik nicht maßgeblich für die Wahl des Wohnorts (Thompson 2011, S. 5). Laut einer Erhebung des U.S.-amerikanischen Statistikamtes sind vor allem Faktoren wie der Arbeitsplatz, gute Wohnmöglichkeiten und ein familienfreundliches Umfeld für die Wohnortwahl entscheidend. Auch im Fall der Erhöhung der Millionärssteuer um 2,6 Prozentpunkte im Bundesstaat New Jersey, die vor allem reiche und als sehr mobil geltende Haushalte getroffen hat, ließ sich kein signifikanter Anstieg der Abwanderungen in benachbarte Bundestaaten feststellen (Young/Varner 2011).

3. Personenunternehmen und Investitionen

Da in Deutschland ein Großteil der Unternehmen Personenunternehmen (KG, OHG, GbR) sind, unterliegen ihre Gewinne nicht der Körperschaftsteuer, sondern der persönlichen Einkommensteuer.

Gegner höherer Spitzensteuersätze befürchten neben den bereits diskutierten negativen Anreizeffekten für Spitzenverdiener, dass eine höhere Belastung der Gewinne im Unternehmen auch deren Investitionsbereitschaft reduziert.

In gewisser Weise ist es erstaunlich, dass in der Debatte um eine Erhöhung der Spitzensteuer häufig das Ende des deutschen Mittelstands an die Wand gemalt wird. Immerhin hat sich die Wirtschaftsstruktur mit dem herausragenden Gewicht von Personenunternehmen gerade in einem Land mit historisch stets relativ hohen Spitzensteuersätzen herausgebildet. Dennoch sollten mögliche Effekte des Spitzensteuersatzes auf die Investitionsbereitschaft untersucht werden.

In der ökonomischen Theorie werden je nach Denkschule unterschiedliche Faktoren betont. So wird die Höhe der Investitionen entweder mit der zu erwartenden Rendite, mit der Verfügbarkeit von Eigenkapital im Unternehmen oder mit dem Umsatz der vorangegangen Jahre bzw. der Kapazitätsauslastung und den Absatzerwartungen erklärt (Musgrave/Musgrave 1989).

Untersuchungen über die Auswirkungen von Steuersenkungen in den USA ergaben beispielsweise, dass 79% der Unternehmerinnen und Unternehmer, die vor der Steuersenkung keine Investitionen tätigten, auch danach nicht investierten (Caroll et al. 1998). Dass die Bereitschaft zu investieren damals leicht gestiegen ist, liegt vermutlich allein daran, dass die Volkswirtschaft insgesamt gewachsen ist. Ob bzw. in welchem Ausmaß Steuersenkungen hierfür eine Rolle gespielt haben, ist unklar.

Hinzu kommt ein weiterer Aspekt: Von einer Erhöhung des Spitzensteuersatzes ist stets nur ein Teil der Unternehmerinnen und Unternehmer betroffen. So stellt sich die Frage, wie relevant mögliche Auswirkungen in Relation zu den Investitionen der Unternehmen insgesamt sind.

In der U.S.-amerikanischen Studie für das Jahr 1985 unterlag nur ein verschwindend geringer Teil der Unternehmer dem Spitzensteuersatz (ebenda). Dieser Anteil dürfte heute sowohl in den USA als auch in Deutschland zwar um einiges größer sein. Doch obwohl Gegner höherer Spitzensteuersätze vehement auf die negativen Effekte für den Mittelstand hinweisen, werden selten belastbare Daten angegeben, aus denen die Anzahl der betroffenen Mittelständler oder das Ausmaß der zu erwartenden Investitionsverluste hervorgehen.

Laut der Einkommensteuerstatistik des Statistischen Bundesamtes erreichten 2007 etwa 12,5 Prozent der Steuerpflichtigen mit Einkommen aus einem Gewerbebetrieb (195.297 Personen) ein zu versteuerndes Einkommen von 50.000 Euro und mehr. Nur 4,7 Prozent (74.357 Personen) wiesen ein zu versteuerndes Gewerbeeinkommen von 100.000 Euro und mehr auf. Die Anzahl der betroffenen Gewerbetreibenden dürfte also um einiges kleiner sein, als die Gegner höherer Spitzensteuersätze behaupten.

Außerdem gibt es bereits verschiedene Regelungen im Steuersystem, die gewerbliche Einkünfte steuerlich begünstigen.

So können sich Personenunternehmen seit 2001 die Gewerbesteuer auf die Einkommensteuerschuld anrechnen lassen. 2008 wurde zusätzlich noch die Besteuerung von einbehaltenen Gewinnen auf das Niveau der Körperschaftsteuer begrenzt.

In den 1990er Jahren wurde eine Regelung für gewerbliche Einkünfte in Deutschland eingeführt, die kleine und mittlere Unternehmen steuerlich entlasten sollte, indem der Spitzensteuersatz für Gewerbetreibende ab einer bestimmten Einkommensschwelle von 53% auf 47% (1994), dann 45% (1999) gekappt wurde. Basierend auf Daten der Jahre 1984-2001 überprüften Fossen/Steiner (2006), ob diese Steuerreform dazu geführt hat, dass der Grad der Selbständigkeit in Deutschland zugenommen hat. Es konnte jedoch kein messbarer Effekt auf die Anzahl der Selbstständigen festgestellt werden (ebenda, S. 36).

4. Gesamtwirtschaftliche Effekte

Insgesamt scheint der Spitzensteuersatz entgegen der regelmäßig vorgetragenen Behauptungen wenig Einfluss auf das Unternehmertum in Deutschland zu haben. Dass mittelständische Unternehmen trotz guter Geschäfte und sprudelnder Gewinne zurzeit massiv Ersparnisse horten anstatt Realinvestitionen zu tätigen, hängt laut einer Studie der Fachhochschule des Mittelstandes (2013) im Auftrag der Commerzbank hauptsächlich mit der als wirtschaftlich unsicher empfundenen Zukunft zusammen. Im allgemeinen Aufruhr um den Spitzensteuersatz sollten die entscheidenden Bedingungen für Investitionen, nämlich wirtschaftliche Stabilität und positive Absatzerwartungen, nicht vergessen werden. Zu beidem kann die solide Finanzierung öffentlicher Ausgaben und Investitionen positiv beitragen.

Selbst wenn sich herausstellt, dass Maßnahmen, die auf eine stärkere Umverteilung zielen, vereinzelt negative Auswirkungen haben, wird von den Gegnern höherer Spitzensteuersätze meistens übersehen, dass zusätzliche Steuereinnahmen sich auch positiv auf die Wirtschaft auswirken können, wenn mit ihnen zusätzliche öffentliche Investitionen finanziert werden.

Im internationalen Vergleich (OECD 1960-2009) gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass Länder, deren Politik von starken Spitzensteuersatzsenkungen gekennzeichnet war (USA, Großbritannien), höhere Wachstumsraten haben als Länder mit relativ geringen Spitzensteuersatzsenkungen (Frankreich, Deutschland) (siehe Abbildung 3). Demgegenüber gibt es einen starken Zusammenhang zwischen der Senkung der Spitzensteuersätze und dem Wohlstand des reichsten Prozents der Einkommensbezieher (siehe Abbildung 4). Vor allem in Großbritannien und den USA mit den deutlichsten Spitzensteuersatzsenkungen stieg zwar der Einkommensanteil der reichsten Personen. Gesamtwirtschaftlich spiegelte sich dies jedoch nicht in höheren Wachstumsraten wider (Piketty et al. 2014). Die beiden Abbildungen dokumentieren, dass Spitzensteuersätze offensichtlich eine geringe Rolle für die Wachstumsraten einer Volkswirtschaft spielen, allerdings starke Auswirkungen auf den Reichtum Einzelner haben.

Fazit

 

Bei genauem Hinsehen stellen sich die zentralen Argumente gegen eine Erhöhung des Spitzensteuersatzes als wenig fundiert heraus: Für die Annahme, Spitzenverdienerinnen und Spitzenverdiener würden ihr Arbeitsangebot reduzieren oder das Land verlassen, gibt es kaum empirisch haltbare Belege. Der Einwand, höhere Spitzensteuersätze würden sich negativ auf die Arbeitsanstrengungen der Spitzenverdienerinnen und Spitzenverdiener auswirken und dadurch die gesamtwirtschaftliche Leistung reduzieren, basiert auf der fragwürdigen Annahme, dass extrem hohe Gehälter eine gleich hohe individuelle Produktivität widerspiegeln. Dabei ist es durchaus denkbar, dass Spitzenverdiener aufgrund ihrer größeren Verhandlungsmacht ihre Verdienste auf Kosten der Einkommen der übrigen Beschäftigten durchsetzen können (sogenanntes Rent-Seeking). In diesem Fall könnte staatliche Umverteilung die gesamtwirtschaftliche Effizienz steigern.

Obwohl kaum belastbare Daten existieren, die einen Zusammenhang zwischen Spitzensteuersatz und dem Investitionsverhalten von Personenunternehmen belegen, wurden bereits steuerliche Vergünstigungen für Gewerbetreibende eingeführt, um unternehmerische Aktivitäten zu fördern. Zudem zeigt eine genauere Betrachtung der Verteilung der Gewerbeeinkünfte, dass weit weniger Gewerbetreibende von einer Erhöhung des Spitzensteuersatzes betroffen wären als häufig suggeriert wird.

Insgesamt erweisen sich Behauptungen bezüglich der von einem höheren Spitzensteuersatz ausgehenden negativen ökonomischen Effekte als wenig stichhaltig. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der Tatsache, dass sich die Besteuerung von Spitzeneinkommen in den reichen Industrienationen historisch eher uneinheitlich entwickelt hat und sich dies nicht in entsprechend unterschiedlichen Wachstumspfaden niedergeschlagen hat.

Literaturverzeichnis

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• Laffer, A. B. (2004): The Laffer Curve: Past, Present, and Future. Heritage Foundation. Backgrounder, No. 1765, June 1, 2004.
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• Young, C., C. Varner (2011): Millionaire Migration and State Taxation of Top Incomes. Evidence from a Natural Experiment. National Tax Journal 64 (2), S. 255–284.

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Sarah Godar hat an der Universität Potsdam Volkswirtschaftslehre und Soziologie studiert. Derzeit studiert sie im Master-Studiengang International Economics an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.

Prof. Dr. Hagen Krämer ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften der Hochschule Karlsruhe – Technik und Wirtschaft. Seine Forschungsgebiete sind Einkommensverteilung, Dienstleistungsökonomik und die ökonomische Theoriegeschichte. Er ist seit 2004 einer der ehrenamtlichen Koordinatoren des Kocheler Kreises für Wirtschaftspolitik in der Friedrich-Ebert-Stiftung, für die er seit 2000 im Rahmen der Studienförderung auch als Vertrauensdozent tätig ist.

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