„Die Schuldenbremse ist Garant für Generationengerechtigkeit und Tragfähigkeit der deutschen Staatsfinanzen“ 

 

1. Historie & Aufbau der Schuldenbremse

Als Folge der Finanzkrise 2008 bzw. der staatlichen Stützungsmaßnahmen (Bankenrettung, Konjunkturpakete) stieg die Staatsverschuldung in fast allen Industrieländern, auch in den europäischen Volkswirtschaften deutlich.3 https://www.ifo.de/themen/staatsverschuldung In Deutschland stieg die Staatsschuldenquote von knapp unter 65% im Jahr 2007 auf 82,4% im Jahr 2010.4https://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Stabilitaetspolitik/Entwicklung_Oeffentliche_Finanzen/entwicklung_oeffentliche_finanzen.html Um die Staatsverschuldung wieder zu reduzieren, mit dem Argument, dadurch die Schuldentragfähigkeit zu sichern, wurde 2009 die Schuldenbremse beschlossen und in das Grundgesetz aufgenommen. Die Schuldenbremse ersetzte die damals umstrittene “Goldene Regel” und berücksichtigte zudem die 2005 reformierten EU-Fiskalregeln (Fiskalpakt), die eine strukturelle Neuverschuldung von maximal 0,5% des BIP vorsahen (Europäisches Parlament 2023, September 30). Seit 2016 verpflichtet die Schuldenbremse den Bund, die strukturelle Neuverschuldung auf maximal 0,35% des BIPs zu begrenzen. Seit 2020 dürfen die Bundesländer grundsätzlich keine neuen Schulden aufnehmen. Damit sollte die Neuverschuldung numerisch klar begrenzt und durch die daraus folgende Notwendigkeit zur Priorisierung die Qualität der Ausgaben verbessert werden (weitere Informationen: schuldenbremse.info).

Zur Schuldenbremse gehört außerdem die Konjunkturkomponente, die bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung mehr oder weniger Schulden erlaubt, z.B. mehr Schulden in Zeiten konjunktureller Schwäche. Eine höhere Verschuldung erlaubt die Schuldenbremse zudem im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich “der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen”.5GG Art. 109 Das Bundesverfassungsgericht hat ergänzend dazu in seinem Urteil vom 15.11.2023 6BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 15. November 2023 (Az.: 2 BvF 1/22 -, Rn. 1-231) eine engere Auslegung in Bezug auf die Zweckgebundenheit und Jährigkeit/Jährlichkeit 7Jährlichkeit fordert, dass für jedes Jahr im Haushaltsgesetz ein Haushaltsplan aufzustellen ist. Jährigkeit bedeutet, dass Kreditermächtigungen bis zum Ablauf des Haushaltsjahres, in dem die Notlage beschlossen wurde, abgerufen werden müssen. der Verwendung von Notkrediten festgelegt.

Die Schuldenbremse stand auch schon vor dem BVerfG-Urteil in der Kritik, weil sie notwendige und ökonomisch sinnvolle Investitionen erschwert (Abschnitt 2). Spätestens seit dem Urteil ist klar, dass die Schuldenbremse nicht in die aktuellen Zeiten multipler Krisen passt (Abschnitt 3). Nun gilt es, die verschiedenen Reformvorschläge kritisch zu betrachten und sinnvoll zu kombinieren (Abschnitt 4).

2. Die Schuldenbremse entbehrt ökonomischer Sinnhaftigkeit und wirkt als Investitionsbremse

Die Schuldenbremse soll durch eine rein numerische und starke Begrenzung der Neuverschuldung für eine niedrige Schuldenquote sorgen und somit die Tragfähigkeit der deutschen Staatsfinanzen garantieren. Das Verständnis von nachhaltigen Staatsfinanzen auf Grundlage einer niedrigen Schuldenquote von maximal 60% (Maastricht-Kriterien) folgt keiner eindeutigen wissenschaftlichen Begründung und sollte ebenfalls grundlegend hinterfragt und angepasst werden (Schuster et al. 2024, Mai 30: Kapitel 5). Schließlich ist die Frage danach, was nachhaltige Staatsfinanzen bedeuten, die Grundlage für die Debatte um die Schuldenbremse und ihre Reform, mit der sich dieser Beitrag beschäftigt.

In ihrer aktuellen Ausgestaltung basiert die Schuldenbremse auf der Annahme, dass das Parlament in seiner haushaltspolitischen Entscheidungsmacht eingeschränkt werden müsse. Sie wirke damit dem sogenannten “deficit bias” entgegen, das die Tendenz von Politiker:innen beschreibt, mit dem Ziel der Wiederwahl zu viel auszugeben und sich stark zu verschulden. Allerdings ist die Verankerung der Schuldenbremse in der Verfassung ein Einschnitt in das Budgetrecht des Parlaments. Bei der Einführung der Schuldenbremse kritisierte der damalige Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) das “Misstrauen, das künftigen demokratisch legitimierten Mehrheiten und Bundestag und Bundesrat und ihren möglichen Gestaltungsabsichten mit diesem Regelungsehrgeiz entgegengebracht wird“. 8FAZ 2009

Die Schuldenbremse basiert aktuell auf der Annahme, dass jegliche Staatsschulden per se etwas Schlechtes seien. Neben der Frage, wie viele Schulden aufgenommen werden dürfen bzw. sollten, sollte auch eine Differenzierung bei der Frage, wofür Staatsschulden aufgenommen werden, bei einer Reform der Schuldenbremse berücksichtigt werden. Aus ökonomischer Perspektive fällt die Wirkung von Staatsausgaben und damit auch ihre Schuldenfinanzierbarkeit sehr unterschiedlich aus. Eine solche Differenzierung sieht die aktuelle Schuldenbremse jedoch nicht vor. Mühlenweg & Gerling (2023) analysieren, dass schärfere Fiskalregeln v.a. zur Reduktion der öffentlichen Investitionen führen. Viele konsumtive Ausgaben sind ohnehin durch Gesetze und Rechtsprechung erforderlich und dadurch schwieriger zu kürzen (Sozialgesetze, gesetzliche Ansprüche, Personal, Zinsen, einzuhaltende Quoten). Die Tendenz von Politiker:innen, bei begrenzten finanziellen Spielräumen ohne qualitative Unterscheidung eher auf konsumtive statt investive Ausgaben zu setzen, ergibt sich außerdem daraus, dass sie sich schneller, idealerweise innerhalb einer Legislaturperiode, auszahlen.

Vor diesem Hintergrund ist es naheliegend, dass die Investitionsbedarfe unter dem aktuellen Fiskalrahmen immer weiter ansteigen. Während der zusätzliche öffentliche Investitionsbedarf 2019 noch auf 460 Mrd. € geschätzt wurde (Bardt et al. 2019), geht eine aktualisierte Schätzung von einem Investitionsbedarf von mittlerweile 600 Mrd. € über die nächsten 10 Jahre aus, „um den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel zu schaffen, Daseinsvorsorge sicherzustellen, das Land wettbewerbsfähig [zu] machen“ (Dullien et al. 2024). Der Bund der Deutschen Industrie (BCG, BDI und IW 2024, September 10) ermittelt einen zusätzlichen Investitionsbedarf von 1,4 Billionen €, der zu ⅓ öffentlich (460 Mrd. €) und zu ⅔ (940 Mrd. €) privat zu decken sei.

der deutschen Wirtschaft. Der Bedarf an staatlichen Investitionen wird sowohl von der Wirtschaft als auch der Politik über Parteien hinweg geteilt.

3. Die Schuldenbremse behindert staatliche Handlungsfähigkeit

Die Schuldenbremse hat gerade erst ihren 15. Geburtstag gefeiert. Gleichzeitig steht sie stärker unter Druck denn je: ökonomisch, politisch, gesellschaftlich.1073% der Befragten einer neuen Studie der Bertelsmann-Stiftung (2024) stimmen der Aussage zu: “Es ist besser sich heute Geld zu leihen, um damit in die Zukunft zu investieren, damit wir unseren Kindern keine kaputten Schulden, kaputte Straßen und keine kaputte Umwelt hinterlassen.” Mit dem BVerfG-Urteil entpuppt sich die Schuldenbremse in Zeiten multipler Krisen umso mehr als Investitions- und Zukunftsbremse. Durch die enge Auslegung der Jährigkeit und Jährlichkeit 11Jährlichkeit fordert, dass für jedes Jahr im Haushaltsgesetz ein Haushaltsplan aufzustellen ist. Jährigkeit bedeutet, dass Kreditermächtigungen bis zum Ablauf des Haushaltsjahres, in dem die Notlage beschlossen wurde, abgerufen werden müssen. wird die Bekämpfung überjährlicher Krisen rechtlich erschwert. Darüber hinaus wurden absehbare Entwicklungen wie der Klimawandel und der demographische Wandel von einer Begründung einer außergewöhnlichen Notsituation explizit ausgenommen, weshalb entsprechende Ausgaben unter die Begrenzung des Ausgabenspielraums fallen. Wie in 2. geschildert, reicht der Finanzierungspielraum unter der Schuldenbremse nicht aus, um die benötigten Investitionsbedarfe zu decken. Dadurch nimmt die Kritik an der Schuldenbremse weiter zu und kommt jetzt auch aus dem wirtschaftswissenschaftlichen Mainstream und der politischen Mitte.12Kritische Stimmen von außen: z.B. CDU-Ministerpräsidenten für Bundesratsinitiative zur Reform der Schuldenbremse (2024), Kiesewetter für eine neue Ukraine-Notlage (2024), Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2024), Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK (2024), Ökonomen-Trio: Michael Hüther, Clemens Fuest, Jens Südekum (2024), Bundesbank (2024), Joachim Nagel (2024), über 50 Unternehmen, u.a. Thyssenkrupp, Ikea (2024) “In ihrer aktuellen Ausgestaltung ist die Schuldenbremse allerdings starrer, als es für die Aufrechterhaltung der (Schulden-)Tragfähigkeit in Deutschland notwendig wäre” (SVR 2024). Auch internationale Stimmen13 Kritische Stimmen von außen: z.B. IWF (2024, 2024), OECD (2024), Bloomberg (2023) , beispielsweise der Internationale Währungsfonds (2024), raten Deutschland zu einer Reform der Schuldenbremse.

Für die Stärkung des Wirtschaftsstandorts, den Erhalt der staatlichen Handlungsfähigkeit und die Sicherung unserer Demokratie ist eine Reform der Schuldenbremse unabdingbar. So hält beispielsweise der ehemalige SPD-Finanzminister Peer Steinbrück14 https://www.finanznachrichten.de/nachrichten-2024-05/62196654-steinbrueck-fordert-reform-der-schuldenbremse-003.htm , einer ihrer Väter, die Schuldenbremse wegen der Zeitenwende, des Klimawandels und der neuen Blockbildung in der Weltwirtschaft ebenfalls für reformbedürftig. Im Standort-Ländervergleich der IMD (2024) stürzt Deutschland bei der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb von drei Jahren von Platz 15 auf Platz 24 deutlich ab. Diese Entwicklung ist besonders auf die unterlassenen Investitionen in die Bereiche Infrastruktur, Effizienz der öffentlichen Hand und wirtschaftliche Effizienz zurückzuführen.15IMD, 2024 Nicht nur die ökonomischen, sondern auch die politischen Auswirkungen sind höchst riskant. So werden der große Stau bei kommunalen Investitionen und Probleme öffentlicher Daseinsvorsorge u.a. von Rechtspopulist:innen instrumentalisiert.

4. Reformoptionen für die Schuldenbremse

Mit der Kritik an der Schuldenbremse nehmen auch die Reformvorschläge zu. Um eines vorwegzunehmen: Es gibt keinen “perfekten” Reformvorschlag, der sämtliche Zielkonflikte auflöst. Die verschiedenen Reformoptionen reagieren auf unterschiedliche Probleme der Schuldenbremse, aber geben für sich alleinstehend jeweils keine hinreichenden Antworten auf die Herausforderungen von heute und morgen. Im Folgenden werden mögliche Reformoptionen mit ihren Stärken und Schwächen vorgestellt, um einen Startpunkt für die Diskussion zu bieten. Die Reihenfolge stellt keine Priorisierung hinsichtlich der Relevanz dar. Grob gilt: Je weitreichender die Reform, desto weiter vorne ist sie aufgeführt.

 

b) Starre Obergrenzen aus dem Grundgesetz streichen
Nicht nur die aktuelle Schuldenbremse, sondern auch die frühere Goldene Regel (siehe Reformoption d), beinhaltete eine numerische Obergrenze für die Neuverschuldung im Grundgesetz, die Bruttoinvestitionsquote. Statt die Schuldenbremse abzuschaffen, bzw. komplett aus dem Grundgesetz zu streichen, könnten alternativ lediglich die numerischen Obergrenzen aus dem Grundgesetz gestrichen werden. Aus ökonomischer Sicht sind starre Zahlen in der Verfassung, die die Handlungsfähigkeit des Staates gerade in ökonomisch unsicheren und volatilen Zeiten einschränken, unklug.

c) Erhöhung und/oder Flexibilisierung der Defizitgrenzen
Im Gegensatz zum vorherigen Reformvorschlag geht es bei diesem Vorschlag darum, die Obergrenzen der Neuverschuldung im Grundgesetz zwar beizubehalten, aber sie zu erhöhen bzw. zu flexibilisieren. Denn wie bereits deutlich geworden ist, ist die Höhe der erlaubten Schuldenaufnahme zu niedrig (Frage nach der Quantität). Aktuell liegt die maximale strukturelle Nettokreditaufnahme bei 0,35% des BIP pro Jahr (GG §109). Die Notwendigkeit einer höheren Schuldenaufnahme wird auch von prominenten Kritiker:innen als Hauptgrund für eine Reform der Schuldenbremse herangezogen. Laut dem Internationalen Währungsfonds (2024) könnte Deutschland seine jährliche Nettokreditaufnahme um 1% des BIP erhöhen, um den Spielraum für dringend benötigte öffentliche Investitionen auszuweiten, während die Schuldenquote weiterhin sinken würde.

In diesem Sinne schlägt auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2024) im Sinne einer atmenden Schuldenbremse flexible, schuldenstandsabhängige Defizitgrenzen für den Bund vor (“Strukturkomponente”): Bei einer gesamtstaatlichen Schuldenstandsquote von unter 60% des BIP wäre die Defizitgrenze auf 1% des BIP zu erhöhen; Bei einer Schuldenstandsquote von über 60% wäre ein Defizit von max. 0,5% des BIP vorgesehen; Bei einer Schuldenstandsquote von über 90% entspräche die maximale Neuverschuldung der heutigen Grenze von 0,35% des BIP. Eine entsprechende Flexibilisierung der Defizitgrenzen hatte auch die Deutsche Bundesbank (2022) bereits vorgeschlagen. Damit würden die Obergrenzen für die Neuverschuldung in Deutschland auch an die Europäischen Fiskalregeln angepasst. Zudem könnte man erwägen, die Netto- Schuldenquote zu verwenden, welche einen Teil des liquiden staatlichen Finanzvermögens mit den Staatsschulden verrechnet und aktuell bei 47% liegt (Schuster und Sigl-Glöckner 2024, Mai 30).

In seinem Gutachten orientiert sich der Sachverständigenrat (2024) weiterhin an der Zielmarke einer Schuldenstandsquote von 60% als Ausdruck der Schuldentragfähigkeit. Darin wird allerdings auch deutlich, dass die aktuelle Schuldenbremse dieses Ziel deutlich übererfüllt. Selbst wenn etwa in jedem fünften Jahr eine Notlage eintritt, wird die Schuldenquote nach der Simulation bis 2070 auf circa 40% gedrückt. Das ist aus ökonomischer Sicht nicht nötig und mit Blick auf die massiven Investitionsbedarfe und Transformationsnotwendigkeiten kontraproduktiv.

Dieser Reformvorschlag baut maßgeblich auf der bisherigen Struktur der Schuldenbremse auf und orientiert sich weiterhin an dem Ziel einer Schuldenquote von 60%. Diese Zielmarke von 60% ist allerdings nicht ökonomisch begründet, sondern bildete zur Zeit der Einführung der Maastricht- Kriterien den Durchschnitt in der EU. Heute versperrt das einseitige Festhalten an einer 60%- Schuldenquote den Blick darauf, dass Deutschland sich unter aktuellen Gegebenheiten durchaus höhere Schulden “leisten könnte” und dies auch ökonomisch sinnvoll wäre. Doch selbst wenn man an einer Schuldenquote von 60% festhält, zeigt der Sachverständigenrat, dass eine Reform der Schuldenbremse dieses Ziel sogar unterstützen kann.

d) Investitionen bzw. Zukunftsausgaben von der Schuldenbegrenzung ausnehmen
Statt die Neuverschuldung durch konkrete Zahlen im Grundgesetz zu begrenzen, ist es eine andere Möglichkeit, die Neuverschuldung vom Verwendungszweck der Schulden abhängig zu machen. Die aktuelle Schuldenbremse nimmt keine Differenzierung bei der Frage vor, wofür Schulden aufgenommen werden (Frage nach der Qualität). Während die Schuldenregel vor der Schuldenbremse, die Goldene Regel, erlaubte, sich im Umfang der Bruttoinvestitionen zu verschulden, stehen in der aktuellen Debatte um eine Reform eher die Nettoinvestitionen im Vordergrund. Dieser Vorschlag wurde bereits vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007) zur Verschärfung der Goldenen Regel statt der Einführung der Schuldenbremse gemacht.

Heute ist die Ausnahme der Nettoinvestitionen aus der Neuverschuldungsgrenze die beliebteste unter den deutschen Ökonom:innen17ifo, 2023 und wird auch von renommierten, internationalen Organisationen wie der OECD (2024) als Reformoption nahegelegt. In diesem Sinne schlägt der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (2024) eine Goldene Regel Plus vor. Anders als bei der ehemaligen Goldenen Regel soll eine Schuldenaufnahme in Höhe der Netto- statt Brutto- Investitionen ermöglicht werden. Außerdem soll ein unabhängiges Gremium über den investiven Charakter von Staatsausgaben entscheiden und dabei weitere Faktoren, wie beispielsweise die Inflation, im Blick behalten. Darüber hinaus sollen verstärkt finanzielle Transaktionen (GG §115) genutzt werden, die beispielsweise an Investitionsfördergesellschaften getätigt werden können. Auf diesen Punkt weisen auch Ökonomen des SPD-Wirtschaftsforums (2024) und das Dezernat Zukunft (2024) hin. Auch wenn die Herausforderungen und Investitionsbedarfe nicht ohne eine Reform der Schuldenbremse zu lösen sind, ist es wichtig, auch jetzt schon alle bestehenden Finanzierungsoptionen auszuschöpfen.

In seinem Vorschlag adressiert der Beirat die entscheidende Frage nach dem investiven Charakter von Staatsausgaben, ohne diese final zu beantworten. In der Tat ist die Abgrenzung staatlicher Ausgaben mit investivem Charakter nicht trivial. Die buchhalterische Unterscheidung zwischen investiven und konsumtiven Ausgaben ist nicht ausreichend. Beispielsweise werden Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der schulischen Bildung als konsumtive Ausgaben bewertet. Wenn solche Investitionen in immaterielles Kapital wie Human-, Sozial oder auch Naturkapital von der Schuldenregel nicht berücksichtigt wird, wird ihr investiver Charakter ignoriert, obwohl sie gerade auch zukünftigen Generationen zugutekommen (Bertelsmann-Stiftung 2024). Bei einer klugen Ausgestaltung einer Reform schafft eine Kreditfinanzierung von klassischen Investitionen jedoch ebenfalls Kapazitäten im Kernhaushalt für konsumtive Ausgaben, und kann somit auch diese stärken (DGB 2024).

Eine Schwierigkeit liegt somit in der Frage, ab wann staatliche Mittel einen gesamtgesellschaftlichen Nutzen bringen. Das sei nicht nur bei einem steigenden BIP oder Produktionszuwächsen der Fall, sondern z.B. auch bei einer Reduktion klimaschädlicher Emissionen (Hüther 2024). Aufgrund dieses gesamtgesellschaftlichen Vorteils kann auch eine Kreditfinanzierung klimafreundlicher Investitionen sinnvoll sein. Jeromin Zettelmeyer (2024) betont außerdem, dass sich nicht alle “grünen Investitionen” selbst finanzieren, z.B. Infrastrukturinvestitionen zum Schutz gegen Naturkatastrophen.

Damit muss die Entscheidung für oder gegen ein staatliches Ausgabenvorhaben letztendlich eine politische Entscheidung bleiben. Auch wenn dieser Reformvorschlag für die Schuldenbremse zunächst dazu verleiten mag, auf die in der Vergangenheit gescheiterte Goldene Regel hinzuweisen, öffnet er den Raum für grundlegende Fragen in der Haushaltspolitik, die von der aktuellen Schuldenbremse ignoriert werden. Klar ist, sich diesen Herausforderungen nicht zu stellen, wird der politischen Verantwortung gegenüber zukünftigen Generationen nicht gerecht.

e) Einführung von Übergangsfristen nach einer Notlage
Seit dem Urteil des BVerfG vom 15. November 2023 ist klar, dass schuldenfinanzierte notlagenbedingte Ausgaben nur jahresübergreifend möglich sind, wenn die Notlage auch in den entsprechenden Jahren nach einer “außergewöhnlichen Notsituation” erneut und zum wiederholten Male mit Bezug auf dieselbe Notsituation erklärt wird. Damit wird eine jahresübergreifende Veräußerung von Notkrediten deutlich erschwert.

Diese enge Auslegung nach den Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit widerspricht einerseits der unausweichlichen Tatsache, dass krisenbedingte Schäden, z.B. eine Überschwemmung, unmöglich in so kurzer Zeit beseitigt und die haushaltspolitische Normallage wiederhergestellt werden kann. In der Regel ist der Referenzzeitraum für krisenbedingte Ausgaben kürzer als ein Jahr, weil sich eine Haushaltsnotlage nur auf das laufende Haushaltsjahr bezieht, also bis zum Ende des Kalenderjahres.

der Schuldenbremse vor. In dieser Zeit dürfte das strukturelle Defizit über der in der “Normallage” zulässigen schuldenstandsabhängigen Defizitgrenze liegen (siehe Reformvorschlag b), müsste allerdings über den Zeitverlauf von drei Jahren linear sinken. Damit reagiert dieser Vorschlag konkret auf das Urteil des BVerfG und versucht, die ökonomischen Folgen einer so engen zeitlichen Ausnahmeklausel der Schuldenbremse zu verteilen und abzufedern. Die Einführung einer Übergangsphase nach einer Notsituation ermöglicht einen realistischeren Ausstieg aus der Haushaltsnotlage, kann aber nur einen kleinen Teil der benötigten Reform darstellen.

f) Schaffung neuer Sondervermögen in der Verfassung
Zusätzlich zu den langfristigen Optionen einer grundsätzlichen Reform der Schuldenbremse gibt es die kurzfristige Möglichkeit, ein weiteres Sondervermögen im Grundgesetz zu verankern. Somit könnten staatliche Aufgaben finanziert werden, die aktuell durch die Schuldenbremse behindert werden, z.B. Investitionen in die Modernisierung unseres Landes. Durch eine separate Verankerung im Grundgesetz, analog zum 100 Mrd. € Sondervermögen für die Bundeswehr, würden auch neue Sondervermögen nicht unter die Schuldenbremse fallen. Solche Sondervermögen können, anders als reguläre Notkredite, jahresübergreifend genutzt werden. Auch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) schlägt weitere Sondervermögen als eine mögliche Finanzierungsoption für den selbst ermittelten zusätzlichen öffentlichen Investitionsbedarf von rund 400 Mrd. € (2024, Juni 12) vor. Das wäre eine pragmatische Option, um den finanziellen Spielraum kurzfristig zu erweitern, könnte allerdings keine grundsätzliche Reform der Schuldenbremse ersetzen. Sondervermögen sind zudem im Lichte der erforderlichen Haushaltsklarheit und -wahrheit kritisch zu betrachten.

g) Einfachgesetzliche Lösungen
Konjunkturkomponente: Die Konjunkturkomponente soll verhindern, dass die Schuldenbremse wirtschaftliche Schwankungen verschärft. Um sie zu berechnen, werden verschiedene Annahmen getroffen, die aus wissenschaftlicher Sicht kritisiert werden (Schuster et al. 2023, Krebs 2024). Einige Änderungen an der Berechnung wurden in diesem Jahr beschlossen und werden bereits 2025 angewendet, wobei auch weitergehende Änderungen denkbar wären (Rennert und Schuster 2024).

Periodengerechte Verbuchung von Zinsen: Es ist international üblich, Zinsausgaben periodengerecht zu verbuchen, d.h. gleichmäßig über die gesamte Laufzeit einer Anleihe. Die Deutsche Finanzagentur gibt aktuell viele Anleihen aus, deren Verzinsung unter dem Marktzins liegt. Dafür zahlt sie einen Abschlag (Disagio), der im Jahr der Ausgabe der Staatsanleihe als Zinskosten verbucht wird. Die Ausgabe höher verzinster Anleihen oder einer geänderten Buchungspraxis von Zinsen würde den Spielraum aktueller Haushalte deutlich erhöhen. Im Zusammenhang mit dem Bundeshaushaltsentwurf für das Jahr 2025 hat das Bundesfinanzministerium angekündigt, die Buchungsregel von Zinskosten entsprechend anzupassen.

h) Erneutes Aussetzen der Schuldenbremse
Wie oben bereits beschrieben, hat das BVerfG geurteilt, dass eine jahresübergreifende Veräußerung von Notkrediten nur möglich ist, wenn die Notlage auch in den entsprechenden Jahren nach einer Notsituation erneut und mit Bezug auf dieselbe Notsituation erklärt wird (Reformoption e). Im Falle des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine ist die Rechtfertigung für eine erneute Erklärung der Notlage mit Bezug auf dieselbe Notsituation sogar noch eindeutiger, da der Krieg leider andauert. Verteidigungsminister Boris Pistorius und CDU-Außenpolitiker Roderich Kiesewetter18DLF , haben eine Aussetzung der Schuldenbremse gefordert, um die Ukraine zu unterstützen. Durch ein Aussetzen der Schuldenbremse würde außerdem finanzieller Spielraum im Kernhaushalt für andere zentrale z.B. transformationsbezogene Ausgaben frei, die unter der aktuellen Schuldenbremse und dem daraus resultierenden Kürzungszwang in Gefahr sind.

Fazit

Die Schuldenbremse steht stärker unter Druck denn je. Gleichzeitig liegen mittlerweile viele Reformvorschläge auf dem Tisch, die für jeweils unterschiedliche Probleme der Schuldenbremse wichtige Lösungsansätze beinhalten. Es gibt keinen “perfekten” Reformvorschlag, der sämtliche Zielkonflikte auflöst. Viel eher sind die Reformvorschläge im Verhältnis zueinander zu bewerten und in Kombination miteinander zu betrachten und weiterzuentwickeln.19 Ein Beispiel dafür enthält das neue Papier vom IW (2024): “Schuldenbremse 2.0 vorgestellt: Konzept für tragfähige Fiskalregeln”. Die drei, darin beschriebenen Reformvarianten knüpfen an die hier vorgestellten Reformoptionen an: (i) Eine Nettoinvestitionsregel für mehr Zukunftsausgaben, (ii) eine atmende Schuldenregel, die die schneller und stärker auf gesamtwirtschaftliche Schwankungen reagiert und dabei auch die Zinsausgaben als laufende Haushaltsbelastung berücksichtigt und (iii) eine Ausgabenregel, die nachfinanzierte Steuerreformen über ein Ausgleichskonto ermöglicht. Einerseits ist klar, dass massive Handlungsbedarfe in Bezug auf diverse Themen und Finanzierungsbedarfe bestehen. Um den Herausforderungen von heute und morgen gerecht zu werden, müssen also unterschiedliche Ausgabenkategorien berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang wurde auch die Komplexität eines erweiterten Investitionsbegriffes diskutiert. Andererseits fallen die unterschiedlichen Investitionsbedarfe auf sämtlichen föderalen Ebenen an. Beispielsweise fällt ein Großteil der Investitionen z.B. in die Infrastruktur und Daseinsvorsorge auf Länder- und kommunaler Ebene an.

Es ist der Kern der politischen Verantwortung gegenüber heutigen und zukünftigen Generationen, sich diesen Herausforderungen zu stellen und Antworten zu finden. Eine minimale Reform der Schuldenbremse würde den enormen Herausforderungen nicht gerecht werden. Statt die Reform der Schuldenbremse von einzelnen Reformvorschlägen her zu denken, die jeweils nur einen Teilbereich abdecken, sollte sie von den tatsächlichen Bedarfen her gedacht werden. Dazu sind neue Schätzungen der Investitions- und Finanzierungsbedarfe (siehe 2.) auf unterschiedlichen föderalen Ebenen ein hilfreicher und notwendiger Ausgangspunkt für ein angepasstes und umfassenderes, rechtliches Rahmenwerk unserer Schuldenregeln. Alle demokratischen Parteien sind in der Pflicht, bestehende Investitionsbedarfe anzuerkennen und ihre Finanzierung sicherzustellen.

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Zettelmeyer, J. (2024). IMK Forum 2024—Eine fiskalisch verantwortungsvolle grüne Golden Regel.

Carl Mühlbach, Ökonom

ist Gründer und Geschäftsführer von FiscalFuture. FiscalFuture ist eine NGO junger Menschen, die sich für eine zukunftsfähige Finanzpolitik einsetzt. Zuvor studierte Carl Volkswirtschaftslehre in Heidelberg, Cambridge und Berlin und arbeitete im Bundesministerium der Finanzen. Er wurde 2023 vom Capital Magazin als Top 40 Unter 40 ausgezeichnet.

Carolina Ortega Guttack, Ökonomin

arbeitet bei FiscalFuture und hat vorher an der Wirtschaftsuniversität in Wien den Master “Socio-Ecological Economics and Policy” abgeschlossen. Im Bachelor hat sie in Lüneburg und Paris Volkswirtschaftslehre und Politikwissenschaft studiert und sich im Netzwerk Plurale Ökonomik engagiert.